Reflexión sobre el consumo y la generación de electricidad en la Argentina, de cara al cuadragésimo quinto aniversario de la Conferencia de Estocolmo
 Un argentino paseaba por una ciudad de España.
Conducía un auto alquilado mientras hacía chistes sobre los gallegos.
A toda velocidad pasó una luz roja.
El motorista de la Guardia Civil lo persiguió, lo alcanzó, lo hizo detener y preguntó:
—Usted es argentino, ¿verdad?
—Sí, soy argentino. Pero ¿qué pasa, viejo. ¿Nada más que los argentinos pasamos con luz roja?
—Pues no. Pero solo los argentinos ríen cuando lo hacen…
Marcos Aguinis, El atroz encanto de ser argentino 1
Los aniversarios invitan a hacer un balance de los logros obtenidos en el plazo transcurrido. Hoy, frente al cuadragésimo quinto aniversario de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972, los invitamos a reflexionar sobre hasta dónde los argentinos adherimos al cuidado del ambiente y lo incorporamos, tanto a nuestra conducta, como a nuestra cultura.
Dicha conferencia fue un cambio de enfoque a la hora de tratar asuntos ambientales y en la conservación de recursos, especialmente aquellos no renovables, además de sentar las bases del derecho internacional ambiental. A pesar de que únicamente se acordaron principios guía de carácter no vinculante, estos impactaron fuertemente en la conciencia de los países participantes, en los modos de tratar la problemática ambiental, tanto para preservar, como para mejorar el medioambiente. Asimismo, la conferencia marca el punto de partida de la institucionalidad y legalidad ambientales, toda vez que impone un compromiso a los países para impulsar la incorporación escalonada de las consideraciones de orden ambiental en sus marcos legales, de políticas públicas e instituciones.
A continuación los invito a reflexionar sobre cuánto valoramos el ambiente los argentinos, incluiremos además algunas cuestiones relativas a la provincia de Mendoza, nuestro pago chico, para introducir la variable regional en la valoración del entorno.
Principios guía de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano
Esquema 1: Medición de la Resistencia del conductor de protección con voltímetro y amperímetro
Para empezar, el manifiesto de la conferencia enuncia veintiséis principios que resultan el primer intento de vinculación entre los derechos humanos y el ambiente, brindando un enfoque antropocéntrico a la conservación. En primer lugar, afirma que el hombre tiene derecho a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida dignas, en un medio de calidad. Asimismo, introduce primigeniamente la equidad inter- e intrageneracional, ya que enuncia que los recursos, especialmente los no renovables, deben preservarse para el beneficio de las futuras generaciones con el fin de evitar su agotamiento. Más aún, postula que debe asegurarse que toda la humanidad comparta los beneficios de su utilización. En efecto, destaca que el desarrollo, tanto económico como social, resulta indispensable para garantizar ambientes propicios para la vida y el trabajo, sobre todo que la preservación ambiental no debe atentar contra condiciones de vida o el crecimiento, en especial de los países en desarrollo. En particular, enfatiza la necesidad de cooperación entre los Estados, señalando la relevancia de la transferencia financiera y tecnológica de los países desarrollados hacia los “en desarrollo”, en virtud de la mayor contribución de los primeros a la degradación ambiental. Con el objetivo de lograr una gestión ambiental efectiva, recomienda a los Estados la creación de instituciones competentes en las cuales delegar las tareas de planificación, administración y control de los recursos, detentando la autoridad en la materia ambiental. En efecto, considera la importancia de las políticas públicas como instrumentos para armonizar entre el cuidado del ambiente y el desarrollo, subrayando que si se implementan directrices de naturaleza demográfica, estas necesariamente deben honrar los derechos humanos.
Definitivamente, los principios enunciados promueven la equidad y no la igualdad, considerando que una normativa válida para un país, si se aplica en otro, puede conllevar a un alto costo social. También cabe señalar que pone mucho énfasis en la educación, la investigación científica y la participación ciudadana en materia ambiental. Conviene subrayar que, aunque ratifica el derecho soberano de las naciones para aprovechar sus recursos, aboga porque esta práctica no perjudique zonas situadas fuera de su jurisdicción. En definitiva, delata la amenaza hacia los mares, la vida silvestre y la atmósfera causada, entre otros aspectos, por el armamento nuclear, la liberación de sustancias tóxicas y de calor en cantidades imposibles de digerir por la biósfera, siendo la primera advertencia mundial sobre el calentamiento global.
Otras conferencias e informes de las Naciones Unidas sobre el medioambiente
Si bien Estocolmo fue el punto de partida, Naciones Unidas continuó desarrollando sus postulados a través de diversas actividades. A continuación, expondremos un resumen de acontecimientos para comprender el estado de situación actual y los compromisos asumidos por la Argentina en la materia que nos ocupa.
Para empezar, en 1987, la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, establecida por resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas, preparó un informe denominado “Nuestro Futuro Común”, donde planteaba el tema del desarrollo sostenible.
Otro hito es la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992, conocida como la “Cumbre de la Tierra”. En ella se celebraron tres acuerdos muy importantes: la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, donde se enuncian una serie de principios que definen los derechos y responsabilidades de los Estados; el Programa 21, que es un plan de acción mundial para promover el desarrollo sostenible, y la Declaración de Principios Forestales. Por otra parte, las negociaciones dieron origen a la creación de la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. También dos tratados multilaterales: el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, que fueron suscriptos por 178 países. Argentina adhirió a esta última en 1994, fecha coincidente con la reforma de nuestra Carta Magna, que otorga jerarquía constitucional a los tratados internacionales sobre derechos humanos.
Posteriormente, en 1997, en Japón se firmó el Protocolo de Kyoto (PK), que materializó el compromiso de los países industrializados a estabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI).
Este instrumento convirtió los principios enunciados en la convención en metas concretas de carácter vinculante que obligaban a 37 países industrializados y a la Unión Europea a la reducción de emisiones. En efecto, dado que reconocía a estos como responsables por quemar combustibles fósiles durante más de 150 años, puso de manifiesto un principio de responsabilidad común, pero diferenciado. El PK, por una parte, impulsó a los Estados firmantes a aplicar políticas y promulgar leyes para cumplir con sus compromisos, por otra, instó a las empresas a considerar el medioambiente en sus decisiones de inversión, y a la par creó el mercado del carbono. En esta plaza, las reducciones de emisión de GEI, medidas en toneladas de dióxido de carbono, se tradujeron en certificados de emisiones reducidas que se pueden vender a países industrializados. Por su parte en 2001, la Argentina adhirió al Protocolo de Kyoto y lo sancionó con fuerza de ley (Ley 25.438); de igual modo en 2015, aprobó una enmienda por Ley 27.137.
Mientras tanto, la Asamblea General sobre el Medio Ambiente continuó sesionando de modo extraordinario hasta 1997, cuando se celebró en Nueva York, la Cumbre de la Tierra+5, que revisó la implementación del Programa 21.
Posteriormente, en 2002, se reunió en Johannesburgo la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, en cuya declaración se fusionaron definitivamente los conceptos de desarrollo y cuidado del ambiente, además, se desarrolló un plan de implementación de las decisiones tomadas.
A continuación, en 2012, se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible en Río de Janeiro, la que resultó una gran oportunidad para proyectar el mundo deseado. Lo más importante es que participaron en ella miles de actores del sector privado, ONG y otros grupos para reflexionar sobre cómo reducir la pobreza, fomentar la equidad social y garantizar la protección del medioambiente en un planeta cada vez más poblado. Las conversaciones vertebraron en torno de dos ejes: cómo construir una economía ecológica que permitiera el desarrollo sostenible a la par de disminuir la pobreza, y cómo mejorar la coordinación internacional para lograrlo. El documento final se denominó El futuro que queremos, que plantea un porvenir con más empleos, más energía limpia, mayor seguridad y un nivel de vida digno para todos.
Recientemente, en 2015, los países miembros de la Convención sentaron las bases del Acuerdo de París (AP) que manifestó el compromiso de lograr que el calentamiento global no supere en dos grados centígrados a la temperatura promedio de la época preindustrial. Este pacto, que sustituirá al PK en 2020, fue sancionado con fuerza de ley en 2016 (Ley 27.270). Indiscutiblemente, su avance es que los países que lo ratifiquen, deberán cuantificar un compromiso de reducción mensurable al cabo de un periodo determinado. De ahí que la Argentina esté obligada a elevar periódicamente una comunicación con el inventario de gases de efecto invernadero y las acciones de mitigación correspondientes, aspecto que desarrollaremos más adelante.
Hay que mencionar, además, que en 2010 los Estados miembros de la Cumbre del Milenio plantearon los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), una hoja de ruta para poner en marcha la Declaración del Milenio. En efecto, sustentados por los valores y principios acordados, los ODM han servido como marco mundial a la acción colectiva contra la pobreza y a favor de una mejora en la calidad de vida de los más pobres. Los ODM incluyen mejoras en la educación, salud y condiciones de vida, todos atravesados por la sostenibilidad ambiental, con la particularidad de establecer fechas para medir sus progresos. Finalmente, en 2015, los líderes mundiales se reunieron en Asamblea General de las Naciones Unidas en Nueva York, donde se puso en marcha la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible bajo el lema “Transformar nuestro mundo”, en donde se planteaban acciones para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Se debe agregar que de participó también el Papa Francisco, que también se ha sumado al tren ambiental, nada menos que con su encíclica Laudato Si: sobre el cuidado de la casa común.
Y por casa… ¿cómo andamos?
Como vemos, los argentinos manifestamos nuestro frenesí y hasta nuestro papa, el primer papa americano, ratifica nuestra pasión. Pero… ¿nos quedamos en la pasión?, ¿o pasamos a la acción?
A continuación, daremos un pantallazo de las acciones tomadas en el país en consonancia con los acuerdos refrendados, con el objeto de ilustrar las características del compromiso argentino en la materia, introduciendo algunas pinceladas de nuestro pago chico: Mendoza.
Como vimos, hemos adherido con fuerza de ley a los tratados internacionales suscriptos, también aggiornamos nuestra Carta Magna, creamos organismos competentes en materia ambiental y desarrollamos normativa. Por otra parte, incluimos en los marcos regulatorios relativos al gas y la electricidad que las actividades relacionadas deben velar por la adecuada protección del ambiente. Además, nuestras políticas explicitan leyendas relativas a la preservación adecuada del ambiente. Asimismo, creamos ministerios, secretarías, subsecretarías, oficinas, agencias y departamentos de jurisdicción nacional, provincial y municipal que detentan incumbencias ambientales. Por supuesto que creamos carreras, formamos técnicos, ingenieros y especialistas en la materia. Más aún, tuvimos una Comisión Gubernamental para el Uso Racional y Eficiente de la Energía (COGUREN- Decisión Administrativa 393-09) y tempranamente declaramos por ley nuestro interés por la generación de energía eólica y solar. ¡En el milenio anterior! ¡Cuando ni los yankies habían adherido al Protocolo de Kyoto!
Trayectoria de emisiones en los scenarios BAU, incondicional y con medidas condicionales. Argentina 2016
En fin, hemos hecho cosas muy buenas y también cosas muy locas, de lo contrario… ¡no seríamos argentinos!
Entre las primeras podríamos citar la implementación de programas tales como el Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREE), el Programa de Uso Racional de la Energía (PURE), el Programa de Uso Racional de la Energía Eléctrica (PUREE) y el Programa de Uso Racional y Eficiente de Energía (PROUREE). Respecto del PRONUREE, podemos decir que declaró de interés y prioridad nacional el uso racional y eficiente de la energía (Dto. Min. Plan. Nº 140/07). Por su parte el PUREE (Res. Nº 745/05), que impulsaba a los usuarios eléctricos a ahorrar a partir de un esquema de premios y castigos, no tuvo demasiado éxito en el contexto tarifario vigente, por un simple principio matemático: cualquier número multiplicado por cero, es cero. Otra iniciativa fue la implementación del PRONUREE en edificios públicos, que resultó efectivo en las medidas del corto plazo, aunque no se pudieron implementar transformaciones que requerían mayor inversión. También implementamos beneficios tributarios para proyectos de fuente eólica y solar, como el diferimiento del IVA o la inclusión en el Régimen de Estabilidad Fiscal.
Entre las decisiones contradictorias, podemos decir que, a la par de dictar medidas normativas relativas a la mejora de eficiencia de los electrodomésticos y entregar lámparas de bajo consumo… ¡estábamos subsidiando los consumos residenciales! En efecto, en 2007 la Dirección de Comercio Interior y la Secretaría de Energía en conjunto adoptaron medidas relativas al comercio de acondicionadores de aire y refrigeradores, que debían cumplir determinados requisitos de eficiencia energética o niveles tope de consumo específico de energía. Más aún, solicitamos a CAMMESA (Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico) que adquiriera millones de lámparas fluorescentes compactas (LFC), por supuesto bajo especificaciones muy rigurosas, para repartir entre los usuarios residenciales, todo dentro del marco del plan de concientización e implementación sobre el uso racional de energía eléctrica en usuarios residenciales, aunque sin ningún instructivo sobre qué hacer cuando se rompían, ni cómo desecharlas considerando que… ¡contienen mercurio! Sin embargo, al mismo tiempo estábamos subsidiando los consumos eléctricos y de gas, inclusive de los usuarios residenciales, invitándolos al derroche.
Hoy, la Argentina, en el contexto de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y de la suscripción del Acuerdo de París, ha revisado su Contribución Prevista y Determinada a Nivel Nacional (NDC), planteando en 2016 nuevos objetivos en pos de contribuir con los esfuerzos globales en la lucha contra el cambio climático. El replanteo deriva en una nueva meta de emisión neta de emisión dióxido de carbono equivalente que no excederá los 483 millones de toneladas (tCO2eq) en el 2030, involucrando a todos los gases de efecto invernadero (carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluorocarbonos y hexafloruro de azufre). Con el fin de lograrla se tomarían una serie de medidas que involucran aspectos de mitigación, adaptación e implementación a aplicar en diversos sectores de la economía, especialmente en la gestión de energía, agricultura, ganadería, bosques, silvicultura, transporte, industria, suelo y residuos, cuyo alcance es la totalidad del territorio nacional. Como resultado, la Argentina mejora su contribución en ocho millones de tCO2eq, revisando e incorporando nuevas y más ambiciosas medidas de mitigación incondicionales, los restantes 79 millones, surgen de la modificación del enfoque metodológico. Estamos satisfechos porque la participación porcentual de la Argentina en las emisiones globales es del 0,7 por ciento, mientras que su contribución de mitigación representa el 2,8 por ciento de las reducciones incondicionales comprometidas por los firmantes, por lo que cuadruplica su participación. Por otra parte, podríamos contribuir más, pero dependemos del financiamiento internacional, del desarrollo de tecnologías, la innovación, la transferencia, en definitiva… estamos condicionados a la alineación de los astros.
La figura 1 muestra la reducción de las emisiones, derivado de todas las medidas descriptas y del cambio de metodología.
El ser nacional
Hasta ahora habrán notado que siempre nos hemos referido a los argentinos y no a los gobiernos de turno, porque nuestra reflexión aspira a ser receptada por los simples ciudadanos, precisamente porque los gobiernos y las modas pasan, mientras que nosotros permanecemos.
Nosotros fuimos cómplices por omisión de los subsidios, de la desinversión en las empresas de servicio público, sea energía, agua o transporte. Somos quienes movemos vehículos de enorme cilindrada con un solo pasajero en lugar de usar un transporte público; quienes a la hora de tomar decisiones en nuestras empresas, optamos por las opciones más económicas, aunque no sean “verdes”; quienes derrochamos la energía barata y protestamos contra los tarifazos.
También hay que decir que las conductas de los argentinos tienen matices regionales. La realidad es que durante la fiesta energética, la electricidad se comportó diferente entre las jurisdicciones provinciales y la nacional. ¿Acaso algunas regiones valoramos más los recursos naturales que otros? En definitiva, parece que sí.
También parece que tampoco somos tan federales, porque durante este período de dilapidación energética, lo que pagaban los usuarios del interior era mayor que lo que abonaban los usuarios de EDELAP, EDENOR y EDESUR, léase Ciudad Autónoma de Buenos Aires y La Plata, por idéntico servicio. En otras palabras, dividiendo el importe total de la factura por el consumo, para categorías tarifarias análogas. (Quiero aclarar que cuando hacemos esta afirmación estamos comparando lo que le cuesta a un usuario de idéntico consumo, un kilowatt-hora, considerando las diferencias metodológicas que aplican las diferentes jurisdicciones, sea el mecanismo de monitoreo de costos o el valor agregado de distribución, incluyendo, el PUREE, el FODECE, etc.).
Cosecharás tu siembra
Por todo lo descripto, podríamos concluir que la Argentina está más preocupada que ocupada por el calentamiento global, seguramente porque la sociedad tiene otras prioridades.
Ahora veamos, nos enfocamos en la sociedad y no en los políticos, porque la Argentina tiene una forma de gobierno representativa, republicana y federal, donde el ciudadano no delibera, ni gobierna sino a través de sus representantes, y desde hace mucho tiempo que no elegimos plataformas sino partidos, o personas, sin evaluar si su propuesta ha priorizado directa o indirectamente el tema ambiental. Prosiguiendo con el razonamiento, la sociedad en su conjunto no valoró los recursos naturales, consintiendo que las tarifas de los servicios públicos incitarán su derroche al estar subsidiadas durante más de una década, a partir de 2004. Lamentablemente tampoco los usó racionalmente a pesar de su bajo precio.
Ahora bien, también hay que decir que las conductas ciudadanas no fueron homogéneas en todo el territorio y que el reconocimiento de los costos no fue aceptado del mismo modo por las sociedades provinciales y de la capital. Dicho de otro modo, las tarifas eléctricas que son resorte de cada jurisdicción, aumentaron de modos diferentes en las distintas provincias y en la capital. De donde podría inferirse que las diversas culturas regionales reconocen y valoran de modo desigual los recursos no renovables. Baste como muestra el caso de Mendoza, ubicada en un desierto con doscientos milímetros de precipitación media anual, que tiene una tradición en la gestión hídrica desde que era habitada por los huarpes, como tal, ha sido precursora en el uso racional de los recursos naturales y, en consecuencia, en el cuidado del ambiente. Conforme a esto, tiene una Ley General de Aguas que se remonta a 1884 y un Departamento General de Irrigación que tiene estatus constitucional. Además, siendo una provincia rica en petróleo y gas, se ha opuesto categóricamente a la introducción de la minería contaminante. Acorde con ello, tiene una legislación ambiental, la Ley 5.961 que data del año 1992, mientras que la nación sanciona diez años después su Ley General del Ambiente 25.675. Como resultado, Mendoza fue pionera en contar con un ministerio que involucre al ambiente, y hoy cuenta con una Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial. Otro capítulo aparte merece el análisis de algunos emprendimientos mineros sistemáticamente rechazados por la ciudadanía mendocina, que otras provincias andinas con igual realidad hídrica han permitido.
En conclusión, es la cultura de un pueblo, que a partir de sus valores, jerarquiza o no instituciones que de acuerdo a su relevancia pueden permanecer o desaparecer en el tiempo. Los mendocinos, durante generaciones, hemos trabajado duro para vencer el desierto, tanto nuestros huarpes, como los inmigrantes. Parecería que nuestra identidad ha crecido en torno a la vitivinicultura, actividad por la que nos reconocen internacionalmente, la cual depende de nuestro trabajo, de la generosidad de nuestra tierra y del cuidado del escaso recurso hídrico que nos ha tocado en suerte. Es decir, a partir de nuestra geografía condicionante, forjamos una cultura fuertemente compartida, en torno a la cual nos hemos organizado como sociedad y en consecuencia hemos diseñado nuestras instituciones, en el sentido de domar el desierto y moldearlo de acuerdo a nuestras necesidades. Este quizás sea el secreto que nos lleva a abrazar en gran medida los principios enunciados hace nada más que 45 años, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo. |
